Département fédéral des finances
Poursuite du projet de RPT : examen du concept de compensation des cas de rigueur financière
Berne (ots)
Le réexamen des chiffres de la "réforme de la péréquation et de la répartition des tâches (RPT) entre la Confédération et les cantons" est à moitié achevé. Les remaniements entrepris en novembre dernier ont permis de confirmer que la RPT est un instrument de grande qualité technique et que le projet doit être poursuivi. Etant donné que l'adaptation des chiffres de la RPT à la situation économique actuelle ne suffit pas à remédier aux complications financières affectant huit cantons, romands pour l'essentiel, un projet de compensation (au besoin limité dans le temps) en faveur de ces cantons et portant sur un montant de 525 millions de francs par année sera examiné par la direction du projet. Cette compensation, qui constitue le "prix à payer" pour que la réforme de la péréquation soit politiquement acceptée et perçue comme équitable, opère un renforcement au sein de l'Etat fédéral dont les effets vont bien au-delà des flux financiers visibles et entraîne des gains d'efficacité à tous les niveaux.
Outre le remaniement du système de compensation, qui comprend actuellement de nombreuses fausses incitations, des corrections sont prévues dans le domaine social ; sont notamment en cours d'élaboration des standards minimums, des objectifs en matière de réadaptation sociale et des principes d'exploitation concernant les institutions pour handicapés - celles-ci relevant désormais de la compétence des cantons. Avant que se réunisse la CDCF à la fin mai, tous les cantons recevront un dossier consacré aux conséquences de la RPT et comprenant une analyse de ces dernières. Cette analyse renseignera également sur les possibilités de réduction des disparités entre charges fiscales. Le Conseil de direction politique de la RPT, composé de représentants du Conseil fédéral et des gouvernements cantonaux, s'est informé de l'état d'avancement du projet de RPT, sans toutefois prendre position sur le contenu de ce dernier. La suite des travaux sera fondée sur le nouveau concept, qualifié de convaincant par des experts externes et incluant une compensation des cas de rigueur financière. La Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDCF) et le Département fédéral des finances prévoient une première évaluation politique du projet pour la fin mai.
Trois au lieu de plus de trente mécanismes de compensation
La réforme de la péréquation et le désenchevêtrement des tâches ont notamment des répercussions pécuniaires au niveau de la simplification des flux financiers et de la réduction des disparités entre cantons riches et cantons pauvres. Le système encore en vigueur actuellement comprend plus de trente mécanismes de compensation, lesquels entraînent nombre de distorsions, doubles-emplois et fausses incitations (par exemple subventions en fonction des coûts de projets individuels). Le nouveau système ne repose plus que sur trois piliers : la péréquation des ressources et deux autres mécanismes de compensation concernant les charges excessives de nature géographique et sociale (voir les encadrés). Ces mécanismes devraient permettre de réduire les différences exagérées entre les charges fiscales. Ce premier volet de la RPT, qui concerne la politique budgétaire, est décrit dans le bilan global. Celui-ci indique le parcours suivi par les flux financiers. Le second volet de la RPT, qui n'apparaît pas dans le bilan global, concerne les gains d'efficacité découlant de la nouvelle répartition des tâches. Celle-ci permet de clarifier les responsabilités multiples, de créer des incitations économiquement judicieuses et de nouvelles formes de collaboration ainsi que d'accroître notablement la marge de manoeuvre nécessaire à une exécution ciblée des tâches attribuées. Les gains d'efficacité obtenus à tous les niveaux induisent une amélioration du rapport entre les prestations fournies et les recettes fiscales. La RPT vise ainsi le renforcement financier et politique de l'Etat fédéral. Pour que les améliorations visées puissent devenir effectives pour l'ensemble du pays, il est toutefois nécessaire que tous les éléments composant les deux volets de la RPT soient acceptés par les milieux politiques et jugés équitables.
Remaniements de novembre 2000
Le bilan intermédiaire de novembre dernier montre que le modèle de RPT remanié en fonction des résultats de la consultation est satisfaisant en ce qui concerne les principes généraux, mais n'est pas encore au point pour ce qui est des chiffres. Bien que des corrections aient été souhaitables par rapport à l'actuelle péréquation financière, des questions subsistaient au vu des résultats de la dernière colonne du bilan global (comparaison entre l'ancienne et la nouvelle péréquation). Ainsi, des cantons plutôt faibles financièrement auraient subi des charges supplémentaires parfois très lourdes, tandis que des cantons financièrement forts comme Schwyz auraient au contraire bénéficié d'allégements. De même, certains cantons devant déjà supporter une forte charge auraient vu celle-ci augmenter. C'est pourquoi le principal organe responsable du projet, le Conseil de direction politique (voir encadré), a décidé d'une révision des chiffres de la RPT et de la poursuite des efforts visant à accroître l'admissibilité et la transparence du projet, notamment :
* mise à jour du bilan global et extrapolation sur la base de la situation économique actuelle; * analyse des causes des distorsions et des mesures éventuelles pour y remédier; * élaboration (en collaboration avec les cantons) de dossiers décrivant les répercussions de la RPT pour chaque canton; * analyse des possibilités de réduction des disparités et des différences entre charges fiscales (avec le concours scientifique du professeur René L. Frey de l'Université de Bâle); * étude des standards minimums dans le domaine social (institutions pour handicapés).
Ces études approfondies ont retardé le message sur la RPT de plusieurs mois.
Premiers résultats : le projet de RPT est jugé bon ; une compensation des cas de rigueur financière est en discussion
La mise à jour du bilan global, l'analyse des répercussions et l'élaboration des propositions de correction des distorsions sont en grande partie achevées. Le Conseil de direction politique a chargé la direction de projet de mettre la dernière main aux travaux en cours et de présenter, d'ici à la séance annuelle de la Conférence des directeurs cantonaux des finances des 30 et 31 mai prochains, des propositions concernant les dossiers des cantons et l'analyse des répercussions de la RPT. Les principaux résultats des remaniements effectués sont les suivants :
- Mise à jour du bilan global et réduction des parts cantonales à l'impôt fédéral direct : L'extrapolation des chiffres de la RPT en fonction de la conjoncture actuelle a entraîné certains changements pour tous les cantons, mais aucune modification substantielle au niveau de la situation générale et des répercussions de la RPT (ni pour ce qui est de la compensation des cas de rigueur financière). Les résultats ont pu être sensiblement améliorés grâce au fait que les cantons ont cédé 13 % sur leur part de 30 % à l'impôt fédéral direct. Ces 13 % contribueront au financement de la dotation complémentaire minimale et des deux mécanismes de compensation des charges. Les montants destinés à la compensation augmenteront ainsi d'au moins 50 % par rapport à la situation actuelle.
- Causes des distorsions : Il convient de distinguer entre les corrections souhaitables (définition d'un nombre restreint d'indicateurs clairs en matière de compensation, élimination des fausses incitations telles que les subventions en fonction des coûts de projets individuels) et les rigueurs financières insoutenables résultant du passage de l'ancien au nouveau système. Ces dernières s'expliquent en majeure partie par le changement de la base de calcul du principal indicateur servant à la péréquation, à savoir l'indice des ressources. Désormais, le calcul de cet indice se fonde non plus sur le volume des impôts perçus par un canton (base=force fiscale), mais sur le potentiel fiscal de celui-ci (base d'imposition agrégée fondée sur le revenu, la fortune et les gains indiqués dans les déclarations fiscales des contribuables).
- Analyse de l'indice des ressources : Des experts du CS-Economic-Research ont examiné le modèle de base d'imposition agrégée, qu'ils jugent cohérent du point de vue méthodique et fondé du point de vue scientifique; à leur avis, ce modèle est donc meilleur que l'ancien (voir le résumé de l'expertise sur le site Internet du DFF sous " Actualité " ==> " Réforme de la péréquation " ==> " Autres liens " [http://www.efd.admin.ch/d/aktuell/nfa/links.htm]. Le modèle de base d'imposition agrégée ne se fonde plus sur les ressources fiscales qu'un canton utilise pour exploiter son potentiel fiscal, mais crée des incitations visant un emploi optimal de ce potentiel. Selon les experts, la base d'imposition agrégée constitue un bon indicateur permettant de déterminer la capacité financière d'un canton en fonction de critères tels que l'équité fiscale, la capacité contributive (progression) et la rentabilité. L'utilisation de cet indicateur sera encore plus poussée dans la RPT. L'indice des ressources portera sur une moyenne de trois ans et sera mis à jour chaque année. Les problèmes que rencontreraient les cantons défavorisés par la nouvelle péréquation ne trouvent guère d'explication scientifique et nécessitent donc des mesures de correction prises au niveau politique.
- Compensation des "cas de rigueur financière" : Le passage à la RPT entraînerait des rigueurs politiquement insoutenables pour huit cantons (OW, FR, AR, VD, NE et JU, auxquels s'ajoutent ZH et NW) et ce, pour des raisons en partie structurelles. Etant donné que les avantages de la RPT pour l'Etat fédéral se concrétiseront seulement si le projet est mis en oeuvre sur le plan politique, il convient d'inclure dans les discussions le modèle de compensation ciblée des difficultés financières portant sur 525 millions par an, lequel s'ajoute aux trois autres systèmes de compensation. Adopter une telle compensation supplémentaire revient à investir une partie des gains d'efficacité pour augmenter les chances d'adoption du projet de RPT ; la compensation renforcerait l'Etat fédéral et permettrait de régler le conflit d'intérêts entre les défenseurs d'une exploitation optimale du potentiel de la RPT et les partisans d'une péréquation jugée équitable. La RPT profiterait ainsi également à tous les cantons affichant un potentiel fiscal nettement inférieur à la moyenne. La question de savoir si cette compensation supplémentaire doit être ou non limitée dans le temps est encore ouverte.
Données techniques concernant la compensation des cas de rigueur financière
Ce mécanisme de compensation serait financé conjointement par la Confédération (2/3) et les cantons (1/3). Les cantons pourraient utiliser à cet effet leur part aux bénéfices de la Banque nationale. Afin d'atténuer, dans les cantons les plus touchés, les effets pénibles du passage au système de base d'imposition agrégée, justifié d'un point de vue de politique budgétaire, le calcul du montant de la compensation des cas de rigueur financière ne serait pas systématiquement fondé sur la nouvelle base d'imposition, mais tiendrait également compte des recettes fiscales effectives. Cette mesure permettrait de répartir la majeure partie des fonds de compensation (environ 2,5 mrd), mais non leur totalité, selon les critères scientifiquement justifiés de la base d'imposition agrégée. La réforme de la péréquation profiterait également à tous les cantons affichant un potentiel fiscal inférieur à la moyenne.
- Nouvelle conception de la compensation de charges excessives dues à des facteurs géographiques et topographiques : Les cantons dont une partie particulièrement grande du territoire se situe à une altitude supérieure à la moyenne suisse (1 080 m) et dont la densité de population est faible bénéficient de la péréquation. Cette nouvelle approche accroît le nombre de cantons ayant droit à des versements au titre de la péréquation. Les coûts liés à l'étendue du territoire sont ainsi mieux pris en considération que dans l'ancien projet (voir aussi l'encadré à ce sujet). Une forte densité de population et par conséquent des charges de nature socio-démographique sont indirectement prises en compte dans un second volet de la compensation des charges excessives.
- Standards minimums dans le domaine social : La cantonalisation des contributions en faveur de la construction et de l'exploitation de homes, d'ateliers et d'institutions destinés à la réadaptation professionnelle et médicale s'accompagnera de standards minimums fixés par la Confédération, ainsi que d'une définition de concepts d'exploitation et d'objectifs en matière de réadaptation. Les mesures collectives dans le domaine social incombent traditionnellement aux cantons. Prendre en considération des aspects locaux ou régionaux est en effet particulièrement judicieux lorsqu'il s'agit de construire et d'exploiter des institutions (ce qui n'est pas le cas pour les mesures sociales individuelles). Le texte du message concernant la RTP fixe le principe selon lequel la réadaptation prime l'octroi d'une rente. Il tient ainsi compte de certaines critiques émises dans le cadre de la procédure de consultation.
- Autres points : En ce qui concerne la protection de la population, la Confédération prend surtout les mesures nécessaires pour le cas de conflit armé, les cantons assumant quant à eux les mesures dans le domaine des catastrophes de caractère civil et des situations d'urgence. Un désenchevêtrement partiel est par ailleurs prévu en matière de protection du patrimoine. La protection des objets d'importance nationale incombera dès lors à la Confédération, celle de tous les autres objets relèvera des cantons.
Suite des travaux
Le Conseil de direction politique a accepté que les travaux liés au bilan global, aux dossiers des cantons et à la compensation des cas de rigueur financière soient menés à terme et fassent l'objet d'une discussion lors de la prochaine séance de la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDFC) des 30 et 31 avril prochains. Les premiers résultats de l'analyse des effets de la RTP devraient également être disponibles à ce moment-là. Cette analyse montre notamment si les objectifs de la RTP sont atteints et de quelle manière la refonte peut se répercuter sur les différences au niveau de la charge fiscale. Il est prévu que le Conseil fédéral approuve cette année encore le message sur les articles constitutionnels et la loi relative à la RPT.
Phase 1 : Clarification de questions de méthode, mise à jour des chiffres
Domaines posant des problèmes majeurs Principales questions à résoudre
Indice des ressources - extrapolations pour les années 1998/1999 - analyse du développement de cet indice (estimation pour quatre ans au moins)
Nouvel indice des ressources / Indice actuel de capacité financière- meilleure présentation des différences de principe quant aux objectifs, aux composantes et aux effets
- mise en évidence des différences entre ces indices et d'autres indices connus (p. ex. revenu cantonal)
Fortune des personnes physiques - estimation permettant d'incorporer la fortune des personnes physiques, à savoir les gains en capital, à leur revenu.
Phase 2 : Réalisation d'un bilan global et d'une analyse des effets de la RPT
Bilan global - nouveau calcul en fonction des données actuelles et des extrapolations Disparités entre cantons et différences quant à la charge
(Base: analyse du prof. René L. Frey)
- mesure dans laquelle il est possible de réduire ces disparités et de gérer la RPT au niveau politique
Trois fonds de péréquation en lieu et place d'une multitude de caisses
Aujourd'hui, il existe environ trois douzaines de fonds de péréquation et de subventionnement. Le projet prévoit de réduire cette multiplicité de caisses distinctes à trois fonds financés par la Confédération et les cantons (contributeurs). L'ensemble des moyens consacrés à la compensation s'élèvera à 3,1 milliards de francs, contre 2,0 milliards actuellement. Il devient ainsi possible d'accroître de plus de 50 % la péréquation financière entre cantons financièrement forts et cantons financièrement faibles grâce à cette augmentation des moyens. Celle-ci sera financée par la réduction à 17% de la part des cantons à l'impôt fédéral direct.
* Péréquation des ressources: réduction des disparités entre cantons, cela à hauteur de 2,5 milliards de francs par an. La péréquation des ressources agit sur deux plans :
Réduction des disparités : afin de réduire les différences au niveau de la capacité de financement, les cantons financièrement forts fournissent aux cantons à capacité financière moyenne ou faible une contribution de 1,1 milliard de francs (hypothèse).
Dotation minimale: la Confédération majore de 1,4 milliard en tout (hypothèse) la contribution en faveur de la réduction des disparités, de sorte que la dotation des cantons financièrement faibles atteint elle aussi au moins 85 % de la moyenne suisse.
- Compensation de charges excessives dues à des facteurs géographiques et topographiques (275 millions) : contribution de la Confédération à des cantons comportant des régions de montagne et des zones à faible densité de population (pour les coûts liés à l'altitude et à l'étendue du territoire).
- Compensation de charges excessives dues à des particularités socio-démographiques (275 millions) : contribution de la Confédération à des cantons comportant des zones d'agglomération à forte densité de population (pour les coûts liés à l'exiguïté du territoire).
Une compensation de 550 millions visant à atténuer les cas de rigueur financière pour huit cantons particulièrement touchés par la RTP est en outre en discussion.
Répartition claire des compétences grâce au désenchevêtrement des tâches Force est de constater aujourd'hui nombre de redondances et bien souvent un manque de clarté dans la délimitation des compétences en matière de tâches publiques. Le désenchevêtrement des tâches établit des critères transparents et assure une répartition précise des responsabilités.
- Quinze tâches relèvent de la compétence exclusive des cantons (notamment l'amélioration des conditions d'habitat dans les régions de montagne). Les cantons obtiennent ainsi une marge de manuvre élargie. Pour les cas qui le requièrent, la Confédération arrête des standards minimums (notamment en ce qui concerne les institutions pour handicapés).
- Six tâches ressortissent à la compétence exclusive de la Confédération (notamment l'exploitation et l'entretien des routes nationales).
- Neuf tâches sont réalisées dans le cadre d'un partenariat. Une distinction est ici faite entre la gestion stratégique qu'exerce la Confédération et la mise en oeuvre sur le plan opérationnel, réalisée par les cantons et pour laquelle ceux-ci disposent d'une plus grande liberté.
Les responsables des organes RPT
Conseil de direction politique :
Confédération : Mme la conseillère fédérale Ruth Dreifuss, MM. les conseillers fédéraux Joseph Deiss et Kaspar Villiger (président)
Avec voix consultative : Peter Siegenthaler, directeur de l'Administration fédérale des finances (AFF) ; Daniel Eckmann, délégué à la communication du Département fédéral des finances (DFF)
Cantons : MM. les conseillers d'État Peter Schönenberger (SG), président de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), Hans Lauri (BE), président de la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDCF) et Charles Favre (VD), président de la Conférence des gouvernements de la Suisse occidentale.
Avec voix consultative : André Baltensperger, secrétaire de la CdC et Kurt Stalder, secrétaire de la CCDF
Délégation chargée de la RPT
Confédération : Peter Siegenthaler, directeur de l'AFF, Peter Saurer, directeur suppléant de l'AFF, Bruno Letsch, sous-directeur de l'AFF, Daniel Eckmann, délégué à la communication du DFF
Cantons : MM. les conseillers d'État Peter Schönenberger (SG), président de la CdC, Hans Lauri (BE), président de la CDCF, Frantz Marty (SZ) et Charles Favre (VD), président de la Conférence des gouvernements de la Suisse occidentale
Représentant des villes : Heinz Christen, maire de St-Gall, président de l'Union des villes suisses
Avec voix consultative : André Baltensperger (secrétaire CdC) ; Kurt Stalder (secrétaire CCDF), ainsi que membres de la direction de projet RTP
Contact:
Gérard Wettstein, AFF, tél. +41 31 322 97 61