BA: Menschenrechte und Terrorismus: Menschenrechte als Ziel und Schranken des Strafrechts
Bern (ots)
Es gilt das gesprochene Wort!
Kurzreferat von Bundesanwalt Valentin Roschacher anlässlich des 1. Internationalen Menschenrechtsforums Luzern (IHRF), 15. Juni 2004
Sehr geehrte Damen und Herren Geschätzte Anwesende
Ich bedanke mich für die Ehre, als einer der ersten Redner das Wort an Sie richten zu können - an diesem ersten Internationalen Menschenrechtsforum hier in Luzern.
Sie haben mich als Bundesanwalt und als Repräsentanten der Strafverfolgung des Bundes eingeladen. Und Sie erteilen damit das Wort zum Thema Menschenrechte und Terrorismus dem obersten Verantwortlichen für die nach dem 11. September 2001 in der Schweiz aufgenommenenen strafrechtlichen Terrorismusermittlungen gegen das internationale Terrornetzwerk Al-Kaida als einer kriminellen Organisation. Das hat gewiss seine Bedeutung, die ich in zweifachem Sinn zu schätzen weiss.
Erstens sichern Sie sich damit einen Input aus erster Hand hinsichtlich der existentiellen Herausforderungen, denen sich eine Strafverfolgungsbehörde seit den Anschlägen des 11. September 2001 stellen muss. Eine Strafverfolgungsbehörde, die sich wie die Bundesanwaltschaft den rechtsstaatlichen Grundsätzen und Maximen verpflichtet sieht. Es geht um die Herausforderungen der sich stark veränderten und sich weiter verändernden Leitlinien der internationalen Sicherheitspolitik, in welcher die Prävention des von der Kaida unter Beweis gestellten Massenmords mit terroristischer Absicht der reinen Strafverfolgung dieser Deliktsform den Rang abgelaufen hat. Die Diskussion um die fein auszutarierende Balance von Sicherheit, Freiheit und Recht wird heute weltweit anders geführt als noch vor drei Jahren. Und auch die Bundesanwaltschaft stellt sich dieser Diskussion, nicht bloss in einem rechtstheoretischen oder klinisch akademischen Kontext, sondern in der harten und anspruchsvollen täglichen Arbeit an der Front ich meine nicht die Front im Krieg gegen den Terror (dazu mehr später), sondern jene der unkriegerischen und zumeist unspektakulären Arbeit gerichtspolizeilicher und strafrechtlicher Ermittlungen.
Zweitens stehen die Schweizerische Bundesanwaltschaft und der Bundesanwalt in der Oeffentlichkeit nicht unbedingt im Ruf, im Rahmen eben dieser gerichtspolizeilichen und strafrechtlichen Terrorismusermittlungen gegen die Kaida den Menschenrechten zum Durchbruch zu verhelfen, im Gegenteil. Wir stehen namentlich in der veröffentlichten Meinung der Medien von vornherein unter dem Generalverdacht, die Rechtsstaatlichkeit in der Schweizer Strafverfolgung dem Druck des Big Brother USA zu opfern. Man wirft uns vor, im Rahmen der Zusammenarbeit mit den USA mithin den Rechtsstaat und die Regeln der internationalen Rechtshilfe auszuhebeln, insbesondere mit dem auf meine Initiative hin abgeschlossenen Operative Working Arrangement mit den US- Strafverfolgungsbehörden. Pro memoriam: Dieses im September 2002 unterzeichnete Arrangement bezweckt - unter strikter Beachtung der geltenden rechtsstaatlichen Regelungen - die Verwesentlichung und Beschleunigung der Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und den USA, dies jedoch ausschliesslich auf Ebene der strafrechtlichen Terrorismusermittlungen zu den Anschlägen von 9/11. Die Kritik an der Bundesanwaltschaft in der oben skizzierten Tonart wird immer wieder hervorgeholt, die jüngsten Schlagzeilen sind erst einige Tage alt. Allerdings gewinnen die entsprechenden, teils böswilligen Unterstellungen trotz gebetsmühlenhafter Wiederholung nicht an Substanz.
Immerhin zeigt Ihnen meine Teilnahme am Menschenrechtsforum und an der anschliessenden Diskussion, dass ich die Auseinandersetzung um kritische Fragen und begründete Sorgen bezüglich der Rechtsstaatlichkeit und der Souveränität der Schweizer Strafverfolgung nicht scheue. Ich erachte im Gegenteil diese Diskussion vor dem Hintergrund des sich weltweit verschärften Klimas in der Terrorismusbekämpfung als notwendig, wichtig und wesentlich. Und ich stelle mich dieser Auseinandersetzung, auch hinsichtlich der von der Bundesanwaltschaft unternommenen Terrorismusermittlungen. Es mag Sie vielleicht erstaunen, dass diese Auseinandersetzung nach meiner Einschätzung - und auch meiner Einschätzung als Strafverfolger - im Dialog geführt werden muss und zwar ganz elementar im Dialog zwischen Ermittlern und Beschuldigten, bzw. deren Parteivertreter bei der gerichtspolizeilichen Befragung, aber auch im Dialog mit den gerichtlichen Instanzen, die die Strafverfolgung beaufsichtigen.
(Kurzer Einschub: In diesem Zusammenhang ist die Bundesanwaltschaft bekanntlich vom Schweizerischen Bundesgericht im Rahmen ihrer Terrorismusermittlungen in den letzten zwei Jahren auch mehr als einmal gerügt worden. Glauben Sie mir, dass wir uns in der Bundesanwaltschaft diese Kritik des höchsten Schweizer Gerichts in verschiedenen Punkten hinter die Ohren geschrieben haben. Es fällt unter dem Zeichen des oben als notwendig bezeichneten Dialogs auch einer Strafverfolgungsbehörde kein Zacken aus der Krone, begangene Fehler in aller Offenheit einzuräumen und festzustellen, dass eine Strafverfolgungsbehörde lernfähig ist und lernfähig sein muss. Mit dieser Lernfähigkeit hängt unsere Glaubwürdigkeit zusammen, wenn wir uns auf die unbestrittenen Errungenschaften der Rechtsstaatlichkeit berufen und die Rechte der von strafrechtlichen Ermittlungen Betroffenen auch zukünftig wahrnehmen und ernstnehmen wollen. Beides ist im übrigen auch Teil unseres Auftrags als eine unabhängige, allein dem Recht, den Gesetzen und der Rechtssprechung unseres Landes verpflichtete Justizbehörde.)
Schliesslich muss der vorher angesprochene Dialog und die Auseinandersetzung um die Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung nicht nur mit Betroffenen und gerichtlichen Instanzen, sondern auch zwischen international tätigen und kooperierenden Strafverfolgungsbehörden geführt werden. Dieser internationale Dialog und die Auseinandersetzung zwischen Behörden, welche jeweils unterschiedlichen Rechtssystemen und auffassungen verpflichtet sind, sind umso erfolgsversprechender, je deutlicher sie unter partnerschaftlichen Vorzeichen und im Hinblick auf ein gemeinsames Ziel geführt werden können.
Hier liegt hinsichtlich der internationalen Wahrung und Durchsetzung rechtsstaatlicher Grundwerte einer der unbestreitbaren Vorteile und ein generell unterschätzter Nutzen in der engen Zusammenarbeit der Schweizer Bundesanwaltschaft mit den in den Kaida-Ermittlungen engagierten US-Strafverfolgungsbehörden. Die kritische Stimme der Schweiz zugunsten der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung ist auch in den USA gehört worden und wird weiterhin gehört. Und zwar als Stimme eines freundschaftlich engagierten und selbstbewussten Partners, nicht als zu vernachlässigende Stimme eines externen Kritikers, Befehlsempfängers oder lavierenden Opportunisten. Im übrigen hat sich die Bundesanwaltschaft im Rahmen der Terrorismusermittlungen nicht allein für die Zusammenarbeit mit den US-Strafverfolgungsbehörden stark gemacht, sondern ebenso für eine Vernetzung mit den diesbezüglich engagierten europäischen Behörden. Und wir haben den Tatbeweis angetreten mit der erstmaligen Einberufung einer internationalen Konferenz aller in den Terrorismusermittlungen tätigen Strafverfolgern in Europa, der sogenannten Quiet Conference im Herbst 2002.
Die von der Bundesanwaltschaft am 15. September 2001 aus eigenem Antrieb und ohne Zögern eingeleiteten Terrorismusermittlungen der Schweiz stehen in diesen Tagen kurz vor Abschluss der ersten Phase, der sogenannten gerichtspolizeilichen Ermittlungen. Eine Information der Oeffentlichkeit durch die Bundesanwaltschaft zu diesen steht kurz bevor. Ich möchte hier nun hinsichtlich der Informationen über die konkreten und operativen Ermittlungsergebnisse und erkenntnisse nichts vorwegnehmen, diese Information wird in anderer Form und in anderem Rahmen geschehen. Ich werde Ihnen stattdessen zu der an diesem Forum geführten Auseinandersetzung um das Spannungsfeld von Menschenrechten und Terrorismus einige grundsätzliche Ueberlegungen bzw. Einschätzungen aus meiner persönlichen Sicht als Bundesanwalt zur Diskussion vorlegen, im Form von Thesen zum Stellenwert des Strafrechts gegenüber den Menschenrechten.
Erste These: Strafrecht ist ein Menschenrecht
Es besteht gemeinhin die Tendenz, Strafrecht und Menschenrechte einander als Gegensätze gegenüberzustellen. Diese Tendenz kommt auch im Titel meines Kurzreferats zum Ausdruck: Menschenrechte als Schranke des Strafrechts. Ich halte dagegen, dass Strafrecht und Menschenrechte keinen Gegensatz bilden, sondern dass das Strafrecht im Gegenteil ein Menschenrecht darstellt, sowohl für Opfer wie für Täter. Strafrecht ist kein Gegensatz zu den Menschenrechten. Strafrecht ist ein Menschenrecht. Lassen Sie mich diese These anhand folgender Ueberlegungen verdeutlichen.
Zweite These: Strafrecht ist ein Menschenrecht der Täter
Das Strafrecht garantiert vor dem Gewaltmonopol der Zivilgesellschaft das Menschenrecht auf Verfolgung und Bestrafung von Verletzung des kollektiven und individuellen Rechts, welches im Rahmen des gesellschaftlichen Konsens zum Wohl des Individuums und zum konfliktfreien Zusammenleben des Kollektivs rechtsstaatlich definiert und demokratisch legitimiert ist. Oder anders und etwas pointierter ausgedrückt: Jeder Täter hat das Recht auf Verfolgung und Bestrafung für das von ihm geschaffene Unrecht. Und die Strafverfolgungsbehörden haben die Pflicht, dem Täter zu diesem Recht zu verhelfen. Ich behaupte, dass das Recht auf Strafe ein Menschenrecht des Täters ist. Dieses Recht ist doppelt begründet. Es ist zum einen ein Recht, welches sich ableitet aus der Zugehörigkeit des Täters zum Kollektiv, dessen Recht er verletzt sowie aus dem Anspruch des Kollektivs auf Wiederherstellung dieses Rechts. Und es ist zum andern ein Recht, welches sich ableitet aus der individuellen Verletzung des Rechts durch den Täter und seinem individuellen Anspruch auf Wiederherstellung dieses Rechts. Wenn die Strafverfolgung dem Täter zu seinem individuellen und kollektiven Recht auf Bestrafung für das von ihm zu verantwortende Unrecht verhilft, wahrt sie dabei sowohl das Recht des Kollektivs, wie sie auch den individuellen Rechtsanspruch des Täters als Teil dieses Kollektivs wahrt und das verletzte Recht mit der Strafe für begangenes Unrechts individuell und kollektiv wiederherstellt. Hier ist Strafrecht kein Gegensatz zum Menschenrecht des Täters, sondern das Strafrecht garantiert sein Menschenrecht auf Bestrafung. Allerdings ist mir cum grano salis schon klar, dass mancher Täter gerne auf sein Menschenrecht auf Bestrafung verzichten würde. Allerdings werden Sie verstehen, dass ich gerade als Strafverfolger das Menschenrecht auf Bestrafung für unverzichtbar halte.
Dritte These: Strafrecht ist ein Menschenrecht des Opfers
Nicht nur der Täter hat ein Recht auf seine Bestrafung, sondern auch das Opfer hat das Recht der Bestrafung des Täters, und zwar im Sinne eines universellen Menschenrechts. Der Strafverfolgung ist in der Vergangenheit oft der Vorwurf gemacht worden, sie arbeite zu stark täterorientiert. Während das Opfer seinem Schicksal überlassen wird, befasst sich in der Strafverfolgung ein ganzer Apparat mit beträchtlichem Ressourcen- und Zeitaufwand mit dem Täter. Die dabei in der Form von Rechtsmitteln zur Anwendung gelangenden Personenrechte des Täters werden von den Opfern vielfach nicht als durch die Menschenrechte geschaffene Schranken des Strafrechts verstanden. Sie erscheinen im Gegenteil als Täterrechte, die verhindern, dass dem Menschenrecht des Täters und des Opfers auf gerechte Bestrafung zum Durchbruch verholfen werden kann. In diesem Zusammenhang konnte ich unter anderem im Rahmen der vom Europarat veranstalteten jährlichen Konferenzen der Generalstaatsanwälte in der europäischen Strafverfolgung einen sich zunehmend abzeichnenden Paradigmenwechsel feststellen, weg von einer rein täter- und hin zu einer verstärkt opferorientierten Strafverfolgung.
Diese Strafverfolgung nimmt vermehrt die Rechte der Opfer wahr, beispielsweise im Rahmen der Gesetzgebungsanstrengungen zur Opferhilfe und in der verstärkten Beteiligung im Strafverfahren. Sie respektiert und wahrt gleichzeitig das grundlegende Recht des Opfers auf die Bestrafung des Täters. In diesem Verständnis von Bestrafung als Recht des Opfers spielt nicht nur die Wiederherstellung kollektiven Rechts im Sinne der Menschenrechte eine Rolle, sondern auch die Wiederherstellung der Menschenrechte der Opfer als individuelle Personenrechte. Auch hier wird das Strafrecht durch die so verstandenen Menschenrechte nicht in Schranken gewiesen, sondern im Gegenteil verhilft das Strafrecht und die Strafverfolgung den Menschenrechten zum Durchbruch. In diesem Verständnis bedeuten die Menschenrechte als universelles Recht des Täters und des Opfers auf Bestrafung des Unrechts nicht Schranke, sondern Ziel des Strafrechts. Im übrigen wäre an dieser Stelle die Unterscheidung von Täter und Opfer in dem Sinn zu relativieren, dass auch der Täter in der Regel zum Opfer seines eigenen Handelns wird und in diesem Sinn doppelten Anspruch auf Bestrafung hat, als Täter UND als Opfer.
Vierte These: Zur Bewahrung der Menschenrechte ist Strafrecht geeigneter als Kriegsrecht
Erlauben Sie mir an dieser Stelle, in der Auseinandersetzung um die Rechtsstaatlichkeit der Strafverfolgung im Rahmen der weltweiten Terrorismusermittlungen mit folgender Ueberlegung zu provozieren: Ich bedaure als Schweizer Bundesanwalt und als Strafverfolger sehr, dass sich in der internationalen Staatengemeinschaft bei der Bewältigung der Zäsur von 9/11 und der seither geschehenen Anschläge der Kaida - von Djerba über Bali bis Ryiad und Madrid - das Paradigma des Kriegs gegen den Terror so schnell so breiten Raum geschaffen hat. Und ich bedaure insbesondere, dass sich das Paradigma des Kriegs gegen den Terror ungleich stärker und rücksichtsloser durchgesetzt hat, als die strafrechtliche Aufklärung dieser kriminellen Taten und die gerichtliche Verfolgung deren Urheber als gewöhnlicher Verbrecher. Zugegeben, die Strafverfolgung arbeitet in der Regel nervaufreibend unspektakulär. Sie kann mit Rücksicht auf die nötige Sorgfalt ihrer rechtsstaatlich vertretbaren Arbeitsweise und aufgrund des bis zur Beurteilung vor Gericht notwendigen langen Atems in der Regel kaum schnelle und für politische Erfolgsmeldungen geeignete Resultate vorweisen. Aber ich bedaure (und gestatten Sie mir die folgende Metapher), dass in der weltweiten und lebensrettenden Operation zur Bekämpfung und Entfernung des Krebsgeschwürs Terrorismus nicht durchwegs das mit chirurgischer Präzision geführte Skalpell des Strafrechts zum Einsatz kam, sondern dass von den staatlichen Institutionen vornehmlich zum groben Zweihänder des Kriegs als Fortsetzung von Politik und auch Strafrecht mit anderen Mitteln gegriffen wurde. Dies mit den bekannten Folgen für den Patienten des weltweiten Gleichgewichts von Recht, Sicherheit und Freiheit sowie für die Menschenrechte als einer conditio sine qua non. Diese Folgen wurden jüngst im Jahresbericht 2004 von amnesty international breit thematisiert und beleuchtet.
Einer der Vorteile der Arbeit mit dem differenzierten Instrument des Strafrechts unter Wahrung rechtsstaatlicher Grundsätze liegt darin, dass der Täter einzeln identifiziert und singularisiert, notwendigenfalls isoliert und individuell zur Verantwortung gezogen werden kann. Sofern das zur Anwendung gelangende Strafrecht rechtsstaatlich definiert und demokratisch legitimiert ist, geschieht dies rechtlich und moralisch nachhaltig, d.h. ohne die Gefahr von Folge-Infektionen. Heute müssen wir feststellen, dass sich in der Bewältigung der von der Kaida initiierten weltweiten Terrorismuskrise durch die massgebenden Mitglieder der internationalen Staatengemeinschaft aufgrund der gezielten Vernachlässigung bzw. des streckenweisen Verzichts auf die blossen Mittel des Strafrechts weder die weltweite Sicherheitslage noch die Situation der Menschenrechte entscheidend verbessert hat. Stattdessen ist die kriminelle Organisation der Kaida trotz aller Anstrengungen nicht singularisiert bzw. isoliert und zur strafrechtlichen Verantwortung gezogen worden, sondern metastasiert international weiterhin in bedenklicher Weise und zieht weitere gefährliche Kreise. Ich bedaure dies und es erfüllt mich im Hinblick auf das internationale Anliegen weltweiter Sicherheit in Freiheit auf der Basis der Menschenrechte mit ernsthafter Besorgnis. Ich sage dies nicht als Politiker, sondern als mit der Bekämpfung der internationalen Schwerstkriminalität beauftragter Strafverfolger. Und ich sage dies als Schweizer Bundesanwalt, der die Menschenrechte nicht als Schranke, sondern als Ziel des Strafrechts versteht - und im übrigen auch als conditio sine qua non jeglicher Terrorismusbekämpfung: als Gegenstand der auch von der Strafverfolgung zu verteidigenden Personen- und Freiheitsrechte, aber auch im Sinne des geschilderten Rechtsanspruchs von Tätern wie von Opfern auf Strafe für begangene Rechtsverletzungen.
Lassen Sie mich unter diesem Vorzeichen schliessen mit einer Passage von Irene Khan, der internationalen Generalsekretärin von amnesty international, aus dem Vorwort zu dem vor zwei Wochen publizierten Jahresbericht ihrer Menschenrechtsorganisation. Ich zitiere: Kann weltumspannendes zivilgesellschaftliches Engagement die Menschenrechte vor ihrem Verfall bewahren? Die Antwort auf die letzte Frage ist ein eindeutiges Ja (Ende Zitat). Gestatten Sie mir, dass ich mich als Schweizer Bundesanwalt und als der Rechtsstaatlichkeit unbedingt verpflichteter Strafverfolger diesem Ja mit Ueberzeugung anschliesse. Ich betrachte auch meinen und unseren Beitrag als unabhängige und dem Gesetz verpflichtete Justiz- und Strafverfolgungsbehörde der Schweiz in den weltweiten Terrorismusermittlungen als Teil dieses Engagements. Besten Dank für Ihre Aufmerksamkeit.