Eidg. Finanz Departement (EFD)
Assainissement budgétaire: programme additionnel de 1,5 mrd - le Conseil fédéral évalue le potentiel d'économies et de recettes supplémentaires
Berne (ots)
14 mar 2003 (DFF) Le Conseil fédéral a concrétisé sa stratégie d'assainissement des finances fédérales à la lumière des dernières décisions et exigences du Parlement et des partis. Il a dû tenir compte du fait qu'un report du train de mesures fiscales concernant la famille a été refusé par la commission compétente du Conseil national. Il a de plus été chargé par les partis gouvernementaux de renforcer le programme d'allégement budgétaire, qui porte actuellement sur 2 milliards et qui se base en grande partie sur des réductions de dépenses, en examinant des scénarios visant des économies de 3,5 et 5 milliards. Enfin, une motion déposée par les deux Chambres s'avère encore plus rigoureuse quant à ses effets. Le Conseil fédéral exclut des programmes d'économies de 5 milliards et plus, jugeant ceux-ci irréalistes et impropres à rallier une majorité. Il considère par contre comme nécessaire un assainissement supplémentaire de l'ordre de 1,5 milliard. Dans le but de définir une politique budgétaire axée sur un équilibre durable et qui soit en même temps compatible avec la situation économique, le Conseil fédéral a commencé par mettre au point un train de mesures d'assainissement de 3,5 milliards au total. L'élément central en est constitué par le programme d'allégement budgétaire de 2 milliards décidé fin janvier. Ce dernier est complété par un programme additionnel de 1,5 milliard, destiné à compenser le refus de reporter la réforme de l'imposition des familles. Le Conseil fédéral est conscient du fait que certaines mesures d'économies risquent de porter préjudice à des prestations étatiques importantes. Il a donc chargé le Département des finances fédérales (DFF) d'examiner, à titre de variante à un programme d'allégement budgétaire additionnel, puis de proposer en vue d'une décision, une série de mesures visant à augmenter les recettes. La création d'un impôt sur les successions et les donations en collaboration avec les cantons ainsi que la hausse du taux de TVA constitueraient les points principaux de cette variante. Le Conseil fédéral décidera ultérieurement, en s'appuyant sur de nouvelles bases de décisions et après avoir consulté les cantons, si le programme additionnel doit se fonder uniquement sur des économies ou également, en tout ou partie, sur des mesures fiscales. Le message contenant la variante axée sur les dépenses et la variante axée sur les recettes doit être présenté cet été. Une révision minime de la loi sur les finances de la Confédération, permettant de résorber sur plusieurs années les déficits structurels existant lors de l'entrée en vigueur du frein à l'endettement, sera également présentée. Le frein à l'endettement pourra de la sorte être appliqué en tenant compte de la conjoncture.
A la fin du mois de janvier 2003, le Conseil fédéral a réagi à la détérioration dramatique des finances fédérales en présentant une stratégie d'assainissement en trois volets. Il répondait ainsi à la chute inattendue des recettes fiscales résultant de l'effondrement des marchés boursiers et de l'activité économique. Le volet central de la stratégie d'assainissement consiste en un programme d'allégement budgétaire d'un volume de 2 milliards. Le deuxième volet devait être formé par le report de la réforme de l'imposition des couples et de la famille. Le troisième volet prévoit des hausses d'impôts destinées à compenser une diminution à long terme des recettes ou à financer de nouvelles dépenses. Avec ces trois volets, qui peuvent être réalisés séparément en fonction des besoins, le Conseil fédéral tient compte des incertitudes considérables entourant l'évolution de l'économie et du budget.
Décisions et nouvelles exigences depuis fin janvier 2003
Depuis l'exposé par le Conseil fédéral des besoins et de la stratégie en matière d'assainissement, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N) a refusé un report des mesures concernant l'imposition des familles, ce qui entraîne pour la Confédération une diminution des recettes de 735 millions en 2005 et de quelque 1,4 milliard dès 2006. Il faut également prendre en considération une demande des partis gouvernementaux bourgeois de se voir présenter des scénarios d'économies atteignant 3,5 ou 5 milliards, ainsi qu'une motion demandant un gel des dépenses en termes réels et la présentation de mesures visant à compenser, du côté des dépenses, les charges supplémentaires liées aux répercussions de l'évolution démographique sur le financement des assurances sociales.
A cela s'ajoute l'incertitude croissante entourant l'évolution de la situation économique et des recettes fiscales. De plus, le Conseil national a maintenu sa décision de supprimer la part (se montant à environ 1 milliard) de la Confédération au point de TVA destiné à compenser les effets de l'évolution démographique sur le financement de l'AVS et de l'AI. Il a également fait passer l'augmentation de la TVA en faveur de l'AI de 1,0 à 0,8 point de pourcentage. Enfin, des charges supplémentaires menacent d'apparaître en raison d'autres demandes de crédits, atteignant un total d'un milliard, sur lesquelles le Parlement doit encore se prononcer.
Réalité budgétaire et nécessité d'agir
En se référant à l'année 2006 et en partant des estimations actuelles concernant les recettes, on constate la nécessité de procéder par rapport au plan financier à des corrections de 5 à 7 milliards suivant l'évolution de l'économie (et avec elle des recettes fiscales) et suivant les décisions politiques plus ou moins favorables aux finances fédérales qui seront prises. Le Conseil fédéral s'est fixé pour objectif de mener une politique budgétaire empreinte de discipline, axée sur un équilibre durable, qui tienne compte aussi bien de la réalité budgétaire que de la situation économique et qui inspire confiance à long terme. Considérant le caractère imprévisible de l'évolution de la situation et la nécessité de ne pas pécher par excès en prenant des décisions de nature à entraver la croissance, le Conseil fédéral renonce à prendre aujourd'hui déjà des mesures correctives correspondant aux estimations les plus pessimistes. Il propose dans un premier temps un train de mesures supplémentaires d'un volume de 1,5 milliard. Après l'abandon du second volet (report de la réforme de l'imposition des familles), ce train de mesures s'ajoutant au programme d'allégement budgétaire de 2 milliards vise à compenser, à partir de 2006, des diminutions de recettes de 3,5 milliards au total.
Deux approches possibles pour le programme additionnel - programme d'économies de 5 milliards irréaliste
Le programme d'assainissement de 2 milliards concerne toutes les tâches de l'Etat. Déjà, la gauche et la droite ont estimé que les coupes proposées sont exagérées. Des partis gouvernementaux n'en ont pas moins chargé le Conseil fédéral d'examiner des options prévoyant des programmes d'économies de 3,5 et de 5 milliards. Alors que le Conseil fédéral considère des coupes de 3,5 milliards dans les dépenses comme certes douloureuses mais réalisables, il exclut un programme d'économies de 5 milliards, irréaliste et impropre à rallier une majorité. Une réduction des prestations étatiques de l'ordre de 10 % du volume budgétaire entraînerait des effets disproportionnés pour la politique sociale, pour les régions et pour la conjoncture. Suite aux dernières décisions du Parlement, le Conseil fédéral constate que le programme d'allégement budgétaire de 2 milliards n'est pas suffisant et qu'il faut chercher d'autres possibilités d'assainissement de l'ordre de 1,5 milliard. Il est conscient du fait que certaines mesures d'économies risquent de porter préjudice à des prestations étatiques importantes. Il a donc chargé le Département fédéral des finances (DFF) d'examiner, à titre de variante à un programme d'allégement budgétaire additionnel, puis de proposer en vue d'une décision, une série de mesures visant à augmenter les recettes. La mise au point, en collaboration avec les cantons, d'un impôt sur les successions et les donations ainsi que la hausse du taux de TVA constitueraient les deux points principaux de cette variante. Une fois qu'il aura pris connaissance des nouvelles bases de décision et qu'il aura consulté les cantons, le Conseil fédéral décidera si le programme additionnel doit se fonder uniquement sur des économies, sur des mesures fiscales ou sur les deux à la fois. Il a l'intention de soumettre un message à ce sujet cet été encore au Parlement.
Le programme additionnel basé sur les dépenses aura la même structure que le programme d'allégement budgétaire. Toutefois, il comprendra de nouvelles possibilités d'économies et offrira ainsi une certaine marge de manuvre aux départements. Dans différents domaines, le scénario prévoyant des économies de 3,5 milliards mènerait à une stabilisation en termes réels ou nominaux, voire, dans certains cas, à une diminution en termes nominaux des dépenses.
Le scénario axé sur les mesures fiscales en vue de générer 1,5 milliard de francs comprend principalement la mise au point d'un impôt fédéral sur les successions et les donations en collaboration avec les cantons ainsi qu'une hausse du taux de TVA. Pour donner un ordre de grandeur, un point de pourcentage de TVA équivaut à 3 milliards (augmentation linéaire étendue également à tous les taux spéciaux) ou à 2,5 milliards (augmentation proportionnelle). Les bases de décision pour un éventuel impôt fédéral sur les successions, en particulier pour ce qui est de la fixation des barèmes, devront être élaborées avec les cantons. Par rapport à une hausse de la TVA, un impôt sur les successions aurait l'avantage d'avoir un impact négatif moindre sur la croissance économique. Un taux maximal modéré de 5 % pour les descendants directs, assorti d'une franchise élevée, permettrait vraisemblablement de financer les corrections de 1,5 milliard en plus de la part revenant de droit aux cantons. Un tel impôt fédéral sur les successions remplacerait les impôts cantonaux correspondants, raison pour laquelle il est nécessaire que les cantons soient associés à l'élaboration de cette variante.
Frein à l'endettement et déficit structurel
Le Conseil fédéral part du principe qu'une partie importante du déficit de l'ordre de 3 milliards par année est de nature structurelle et qu'elle est donc appelée à perdurer même si la conjoncture se redresse. Les corrections qui doivent être effectuées sont ainsi une conséquence du niveau trop élevé des recettes pendant les années de boom économique qui ont duré jusqu'en 2000. Contrairement à ce qui avait été prévu alors, le budget de la Confédération ne présentait donc pas un solde structurel équilibré au moment de la mise en vigueur du frein à l'endettement. Pour cette raison, éliminer complètement en une année les découverts structurels hérités des années précédentes constituerait une action non seulement disproportionnée du point de vue de la politique conjoncturelle, mais également contraire à l'esprit du frein à l'endettement. La Constitution exige en effet que ce dernier instrument tienne compte de la situation économique. C'est pourquoi le Conseil fédéral propose d'éliminer les anciennes charges par étapes et sur plusieurs années en admettant une augmentation du plafond des dépenses. Cela demande une modification de la loi sur les finances de la Confédération (art. 24, let. a et c, LFC). Par ailleurs, le DFF examine également, dans le cadre de son analyse de la chute des recettes, si l'effet du "facteur k" (prise en compte de la conjoncture lors de la fixation du déficit maximal utilisé) peut et doit être augmenté. D'après les premiers calculs, cependant, l'effet ne pourrait être accru dans le meilleur des cas que de quelques centaines de millions de francs. Les problèmes fondamentaux en matière budgétaire ne pourraient donc pas être résolus de cette manière. De plus, les modifications du facteur k jouent dans les deux sens: elles n'autorisent pas seulement davantage de déficits en période de difficultés, mais exigent également des excédents plus élevés durant les bonnes années.
Enfin, le Conseil fédéral a décidé de demander la mise en vigueur urgente, pour début 2004, de deux mesures prévues par le programme d'allégement budgétaire (suppression de la contribution AVS au titre de la retraite anticipée, insignifiante pour ce qui est du montant des rentes, ainsi que coupes budgétaires dans le domaine de l'asile).
Renseignements: Politique budgétaire: Peter Siegenthaler, directeur AFF, tél.: 031 322 60 05 Karl Schwaar, AFF, tél.: 031 323 86 09 Questions fiscales: Kurt Dütschler, AFC, tél.: 031 322 73 77
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