Eidg. Finanz Departement (EFD)
Sanctions liées à la surveillance des marchés financiers: deuxième rapport partiel de la commission d'experts Zimmerli
Berne (ots)
16 aoû 2004 (DFF) La commission d'experts mise sur pied par le Conseil fédéral et dirigée par le professeur Ulrich Zimmerli a adopté, après avoir rendu le premier rapport partiel concernant la surveillance intégrée des marchés financiers, le deuxième rapport partiel destiné au DFF et relatif aux sanctions liées à la surveillance des marchés financiers. Se fondant sur le dispositif actuel, elle y propose un nouveau système consolidé et harmonisé, composé d'une part de dispositions pénales révisées et d'autre part de nouvelles sanctions administratives visant à harmoniser les procédures.
Dans un premier rapport partiel, la commission d'experts Zimmerli a formulé des propositions relatives à l'organisation de la "Surveillance fédérale des marchés financiers (FINMA)" et aux instruments de surveillance valables pour l'ensemble des domaines spécialisés. Selon les propositions de la commission d'experts, cette nouvelle autorité doit regrouper dans un premier temps la Commission fédérale des banques (CFB) et l'Office fédéral des assurances privées (OFAP). Ce deuxième rapport partiel complète par un système de sanctions le projet de loi fédérale sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA) présenté dans le premier rapport partiel. Ce faisant, la commission expose les instruments dont devrait disposer la future FINMA en matière de sanctions.
Rapport de la CFB d'avril 2003 sur les sanctions
A la demande de la commission d'experts, la CFB a examiné des propositions relatives à l'extension et au renforcement du catalogue de sanctions de la surveillance des marchés financiers. Dans le "Rapport de la CFB sur les sanctions", la CFB arrive à la conclusion que les possibilités de sanctions actuelles ne correspondent plus aux besoins d'une surveillance moderne des marchés financiers. Elle constate que le système de sanctions est non seulement trop peu différencié, mais aussi lacunaire et disparate. La procédure de sanction s'est en outre avérée pesante. C'est pourquoi la FINMA devrait pouvoir prononcer des sanctions financières et des interdictions d'exercer par le biais de décisions relevant du droit administratif. La procédure devra s'inspirer des principes de la loi fédérale sur la procédure administrative et sera complétée ou renforcée par des éléments tirés de la procédure pénale fédérale. Les éléments constitutifs d'infractions au droit pénal administratif qui figurent actuellement dans la législation sur la surveillance doivent être réduits à l'essentiel et des sanctions administratives doivent prendre le relais dans les autres cas.
Le système de sanctions révisé
La commission d'experts Zimmerli a examiné le rapport de la CFB sur les sanctions et considère qu'il constitue une base de discussion innovatrice. Toutefois, des considérations d'ordre constitutionnel l'ont parfois menée à d'autres conclusions quant à l'aménagement du système de sanctions. Elle préconise ainsi de renoncer complètement aux sanctions financières de droit administratif, tout en continuant à infliger des amendes dans le cadre du droit pénal administratif en cas de violation des obligations. En contrepartie, les dispositions pénales seront harmonisées et rendues plus substantielles et le cadre pénal renforcé de façon cohérente. Les éléments constitutifs d'infraction qui n'ont aucune utilité pratique seront supprimés. Parallèlement, de nouvelles sanctions administratives visant à harmoniser les procédures sont proposées. Les innovations suivantes sont entre autres prévues dans le domaine du droit pénal:
- Dans la mesure du possible, les éléments constitutifs d'infraction qui peuvent être formulés de manière uniforme pour toutes les lois spéciales du droit de la surveillance des marchés financiers seront réglés dans la LFINMA. Cela vaut pour les violations des obligations des sociétés de révision, pour les infractions liées à la tenue des livres et des pièces justificatives ou à la vérification des comptes annuels, ainsi que pour le non-respect des décisions de l'autorité de contrôle.
- Les autres éléments constitutifs d'infraction continuent de figurer dans les lois spéciales et sont réduits à l'essentiel, uniformisés et en partie supprimés.
- Les délits commis intentionnellement sont sanctionnés de manière uniforme d'une peine privative de liberté de trois à dix ans au plus et d'une peine pécuniaire dite sans plafond (c'est-à-dire 360 jours- amendes au maximum, soit un maximum de 1 080 000 francs). En cas de négligence, ces délits sont sanctionnés d'une amende de 250 000 francs au maximum.
- Déjà principale autorité compétente pour les cas punissables relevant de la surveillance de la CFB, le DFF sera désigné en tant qu'autorité pénale.
- Afin de raccourcir la longue liste des instances de recours contre les décisions pénales du DFF, le Tribunal pénal fédéral sera désigné comme unique cour de première instance pour l'ensemble des lois concernant la surveillance.
En ce qui concerne les sanctions administratives, la commission fait les propositions suivantes:
- Dans le système des sanctions administratives, la décision en constatation revêtira une importance centrale: si l'établissement examiné est accusé d'une grave violation des dispositions légales en matière de surveillance, la FINMA doit rendre une constatation officielle dans ce sens, sous la forme d'une décision sujette à recours. Cette décision en constatation possède un caractère de sanction et peut être attaquée dans le cadre d'une procédure de droit administratif.
- La FINMA doit pouvoir confisquer les bénéfices en cas de grave violation des dispositions en matière de surveillance. Il en va de même en ce qui concerne les pertes évitées.
- Si la FINMA constate une grave violation des dispositions légales en matière de surveillance de la part de l'institution, elle peut prononcer une interdiction temporaire d'exercer à l'encontre de la personne responsable.
- En cas de grave violation des dispositions légales en matière de surveillance, la FINMA peut publier sa décision ayant force de chose jugée (p. ex. retrait d'autorisation ou décision en constatation). Grâce à la création d'une base légale pour la publication de sanctions prononcées par la FINMA, celle-ci pourra sanctionner les institutions et personnes fautives en publiant leur nom ("naming and shaming"). Il est aussi d'usage sur le plan international de rendre les sanctions publiques.
Pas de propositions concernant le délit d'initié et la manipulation de cours
En ce qui concerne la surveillance des marchés, la commission d'experts renonce pour l'instant à proposer d'autres mesures. Elle recommande de se limiter dans ce domaine à la révision en cours des articles 161 et 161bis CP dans le cadre de la mise en uvre des recommandations du GAFI.
Suite des travaux menés par la commission d'experts
Les travaux concernant l'extension de la surveillance prudentielle ne sont pas encore terminés. La commission d'experts rédigera, d'entente avec le chef du DFF, un troisième rapport partiel à ce sujet.
Renseignements pour journalistes: Barbara Schaerer, Administration fédérale des finances, vice- présidente de la commission d'experts, tél.: 031 322 60 18
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