10.01.2001 – 11:10

Département fédéral des finances

Politique budgétaire: marge de manoeuvre réduite

Berne (ots)

Le Conseil fédéral vient d'adopter, en vue de le
transmettre au Parlement, un rapport complémentaire au message sur le
frein à l'endettement. Ce rapport avait été annoncé le 28 novembre
2000 lors des délibérations du Conseil national concernant le budget.
Outre l'analyse de la situation qu'il contient, ce rapport décrit les
différents scénarios envisagés et leurs effets sur la politique
budgétaire. Si, au relâchement de la discipline en matière de
dépenses, devaient s'ajouter des allégements fiscaux trop ambitieux,
le déficit budgétaire pourrait se monter à plusieurs milliards et ce,
en dépit de la croissance économique. L'objectif budgétaire et le
frein à l'endettement ne pourront être réalisés qu'à condition que le
Conseil fédéral et le Parlement s'en tiennent à une politique
budgétaire conséquente et durable. Les bons résultats du compte
financier 2000 ne doivent pas faire oublier les réalités du budget et
les responsabilités qui lui sont liées. L'examen de l'état de santé
des finances fédérales étant maintenant effectué, le Conseil fédéral
soumettra prochainement au Parlement le message concernant le train
de mesures fiscales (y compris les allégements pour les familles),
dont l'étude avait été reportée.

La politique budgétaire du Conseil fédéral est soumise à
l'objectif budgétaire 2001, aux lignes directrices des finances
fédérales et au projet de frein à l'endettement. Une politique
budgétaire conséquente et durable doit permettre de réaliser
l'équilibre du budget sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. En
période de croissance, la dette en termes absolus (2001: 104 mrd;
intérêts: 3,9 mrd) doit être stabilisée et le taux d'endettement
réduit.

Sans politique budgétaire conséquente et durable, le déficit
s'élèvera à plusieurs milliards

Depuis l'adoption du plan financier le 2 octobre 2000, plusieurs
développements et décisions indiquent que l'on tend de plus en plus à
s'éloigner des objectifs fixés en matière budgétaire et que, suivant
les mesures qui seront prises, le déficit budgétaire pourrait
atteindre plusieurs milliards. Ce risque de détérioration budgétaire
est lié aux trois facteurs suivants:

1. Le relâchement de la discipline en matière de dépenses
   2. Des allégements fiscaux trop ambitieux
   3. La suppression de la part de la Confédération à la TVA en
faveur de l'AVS/AI dans le cadre de la 11e révision de l'AVS

Le 28 novembre 2000, le Conseil fédéral a, dans le cadre des
délibérations relatives au budget, annoncé son intention de préparer
une analyse détaillée de la situation budgétaire et de reporter le
train de mesures fiscales 2001. En faisant le bilan de la situation,
il s'est fixé pour objectif d'empêcher que l'amélioration de la
situation financière et les bons résultats du compte financier 2000
n'incitent à commettre de nouvelles erreurs susceptibles d'avoir des
répercussions durables sur la marge de manœuvre budgétaire des
générations futures. Le Conseil fédéral estime que sans
contre-mesures, les erreurs des années 1980, qui sont à l'origine de
la situation désastreuse des finances fédérales dans les années 1990,
risquent de se répéter.

L'analyse de la situation budgétaire est désormais disponible
(sous la forme d'un rapport complémentaire au message concernant le
frein à l'endettement); elle devra permettre au Conseil fédéral et au
Parlement d'évaluer, sur la base de scénarios chiffrés, la marge de
manœuvre budgétaire et les responsabilités à long terme. Le rapport
vise en outre à permettre d'examiner le projet de frein à
l'endettement et d'autres projets ayant d'importantes conséquences
financières à la lumière des connaissances actuelles et des dernières
données budgétaires disponibles. Le Conseil fédéral est d'avis que le
Parlement a su assumer ses responsabilités par les décisions qu'il a
prises concernant le budget 2001 lors de la session de décembre
dernier (en particulier pour ce qui est du droit de timbre et de la
part de la Confédération au pour cent de TVA supplémentaire en faveur
de l'AVS). C'est en grande partie grâce à ces décisions que les
principaux critères nécessaires à la poursuite d'une politique
budgétaire conséquente et durable devraient pouvoir être à peu près
remplis, pour autant que la discipline en matière de dépenses soit
maintenue.

Scénarios envisagés et leurs conséquences

Le scénario de base "poursuite d'une politique budgétaire
conséquente et durable" est conforme au budget 2001 approuvé et tient
compte des dernières décisions prises par le Parlement et le Conseil
fédéral. Ce scénario implique pour les années 2001 à 2004 des
excédents cumulés d'environ 3 milliards. Le critère nécessaire à la
mise en place du frein à l'endettement serait alors rempli à la fin
de la période de planification.

Le scénario "relâchement de la discipline des dépenses" table sur
la concrétisation de dépenses déjà connues et sur l'engagement de
nouvelles dépenses. Le taux de croissance des dépenses est de plus de
5,5 % par an et dépasse ainsi nettement le taux de croissance
économique. Il prend également en considération les dépenses
supplémentaires liées à la suppression de la participation de la
Confédération à la hausse de la TVA dans le cadre de la 11e révision
de l'AVS. Le déficit budgétaire atteindrait par conséquent plus de
1,5 milliard en 2004. Les critères nécessaires à la mise en œuvre du
frein à l'endettement ne sont pas remplis.

Résultats exceptionnels du compte financier 2000

Le compte financier 2000 affichera des résultats nettement
meilleurs que prévu. Bien que les chiffres définitifs ne soient pas
encore disponibles, il est déjà possible d'affirmer que deux tiers de
l'amélioration par rapport au budget 2000 sont dus à la
sous-estimation des recettes provenant de l'impôt anticipé, de
l'impôt fédéral direct et du droit de timbre. Le déficit budgétaire
annoncé de 1,8 milliard devrait céder la place à un excédent de
plusieurs milliards. Compte tenu de la nette augmentation des
recettes enregistrées en 2000, la question se pose de savoir s'il
convient de revoir à la hausse les prévisions de recettes pour les
années 2001 à 2004. Une telle révision à la hausse n'est pas
envisagée pour l'instant. D'une part, les prévisions de recettes pour
les années 2001 à 2004 sont déjà fondées sur des chiffres récents.
D'autre part, le ralentissement de la croissance des recettes prévues
pour 2001 s'explique également par le fléchissement prévu de la
croissance économique et par les difficultés de prévision liées au
produit de l'impôt anticipé, lequel continue de présenter un profil
bisannuel. Toutefois, au cours du premier trimestre 2001, le DFF
chargera un groupe d'experts d'examiner la procédure actuelle
d'estimation de cet impôt et de proposer d'éventuelles améliorations.

Le scénario "allégements fiscaux trop ambitieux" table sur des
allégements fiscaux plus importants que ceux que propose le Conseil
fédéral. Il prend uniquement en compte les pertes fiscales, estimées
à 400 millions par an, résultant de la loi sur la fusion et de la
suppression des droits de timbre d'émission sur les obligations. Ces
pertes pourraient s'accroître sensiblement, si d'autres demandes
d'allégements fiscaux s'élevant à plusieurs milliards sont acceptées.
De telles pertes ne pourraient guère être compensées par des
diminutions de dépenses, comme l'a clairement montré la tentative
infructueuse de réduire de 500 millions les dépenses inscrites au
budget 2001. Le déficit s'en trouverait donc accru.

Le scénario "worst case" est un cumul des scénarios 1 et 2. Il
démontre ce qui résulterait d'un relâchement de la discipline en
matière de dépenses (y compris la suppression de la participation de
la Confédération aux futurs pour cent de TVA pour l'AVS et l'AI)
auquel s'ajouteraient des allégements fiscaux trop ambitieux.
D'autres détériorations sont possibles et ne peuvent, comme par le
passé, pas non plus être exclues à l'avenir. Cela entraînerait pour
la période 2001 à 2004 une détérioration des résultats comptables de
plus de 7 milliards. Au lieu d'un excédent de 1,2 milliard en 2004
selon le scénario de base, il faudrait s'attendre à un déficit de
plus de 2,3 milliards. Il est manifeste qu'un tel scénario aurait des
conséquences drastiques sur les finances fédérales.

Importance de l'AVS pour les finances fédérales

Le rapport consacre un chapitre spécial au rôle de l'AVS pour
l'évolution des finances fédérales. Concernant la part de la
Confédération au pour cent de TVA supplémentaire en faveur de
l'AVS/AI (adaptation à l'évolution démographique), celle-ci a été
maintenue sur la base des délibérations parlementaires de la session
d'hiver. La suppression de cette part pourrait toutefois être
réclamée dans le cadre des discussions relatives à la 11e révision de
l'AVS. Cette mesure aurait de graves conséquences sur les finances
fédérales. Une nouvelle hausse de la TVA pourrait alors être
envisagée afin de consolider la part de la Confédération au
financement de la TVA.

Le rapport complémentaire met clairement en évidence la nécessité
urgente d'utiliser les excédents budgétaires de nature conjoncturelle
afin de réduire la dette. C'est dans l'optique de la poursuite d'un
tel objectif que le frein à l'endettement, instrument institutionnel
central, remplacera l'objectif budgétaire 2001. Cet instrument
préviendra l'apparition de déficits structurels, offrant ainsi une
protection contre une détérioration inexorable du budget, comme cela
s'est produit au cours de la dernière décennie.

Le frein à l'endettement

Le frein à l'endettement a pour but de prévenir les déséquilibres
structurels des finances fédérales et d'empêcher ainsi une croissance
de la dette telle qu'elle s'est produite dans le passé. Au niveau
constitutionnel, ce nouvel instrument remplacera la disposition
transitoire sur l'objectif budgétaire 2001. Le frein à l'endettement
ne vise pas à éponger les dettes fédérales ni, donc, à amortir le
découvert du bilan, mais essentiellement à prévenir toute
détérioration de la situation. La pièce maîtresse du frein à
l'endettement est une règle des dépenses: sur l'ensemble d'un cycle
conjoncturel, le montant total des dépenses ne doit pas excéder celui
des recettes. Le plafond des dépenses est lié au montant des
recettes, corrigé d'un facteur qui tient compte de la situation
conjoncturelle. Ainsi, lorsque l'économie affiche une croissance
au-dessus de la moyenne, le plafond des dépenses se situe en dessous
du montant des recettes et la Confédération enregistre un excédent.
Dans les périodes de faible croissance au contraire, la formule
proposée autorise un déficit. Le montant total des dépenses peut dès
lors être supérieur à celui des recettes. Ce système permet donc
d'équilibrer le compte financier sur l'ensemble d'un cycle
conjoncturel. Dans des situations exceptionnelles, telles de graves
récessions, des catastrophes naturelles ou autres événements
particuliers (dans le contexte de l'asile, p. ex.), il est possible
de suspendre l'application de la règle des dépenses sur décision
prise à la majorité qualifiée par chacune des deux Chambres.

Le rapport sera remis aux commissions parlementaires chargées de
son examen. La Commission des finances du Conseil des Etats en
débattra les 15 et 16 janvier, la Commission des finances du Conseil
national le 18 janvier. Le rapport sera ainsi à la disposition des
Chambres au moment où celles-ci en auront besoin pour procéder à
l'examen du message concernant le frein à l'endettement et d'autres
projets financier importants (en particulier le train de mesures
fiscales 2001et la 11e révision de l'AVS).

Contact:

Peter Saurer, Administration fédérale des finances,
tél. +41 31 322 60 09.

Département fédéral des finances, Bundesgasse 3, 3003 Berne,
tél. +41 31 322 60 33, fax +41 31 323 38 52.