Administration fédérale des finances
Clôture de l'enquête administrative et renforcement de l'indépendance
Berne (ots)
L'enquête administrative visant à clarifier des faits en rapport avec le recours déposé par un organisme d'autorégulation est close. Le conseiller fédéral Kaspar Villiger suit la plupart des recommandations du professeur Karl Spühler, qui a dirigé l'enquête. La violation du devoir de récusation constatée dans le cadre de la décision sur recours s'est confirmée. Toutefois, la personne concernée n'a pas commis cette violation de sa propre autorité, mais sur ordre de son supérieur. Le Ministère public de la Confédération est chargé d'examiner si les indices d'autres irrégularités (p. ex. substitution d'une pièce de dossier lors de la procédure de recours) sont suffisamment importants du point de vue pénal. Les documents ont été remis au Ministère public, conformément à la recommandation figurant dans le rapport final. Il n'y aura en revanche pas d'enquête disciplinaire. L'augmentation de l'effectif de l'Autorité de contrôle et la création d'une commission de recours indépendante constituent les principales mesures ayant trait à l'organisation (approuvées mercredi par le Conseil fédéral). Sur ce plan, Kaspar Villiger va au-delà des recommandations de Karl Spühler. La commission de recours sera mise en place rapidement et elle sera le garant d'une séparation claire des pouvoirs entre l'Autorité de contrôle et l'instance de recours.
Contexte
Le 5 juillet dernier, le chef du Département fédéral des finances (DFF), Kaspar Villiger, a lancé une enquête administrative visant à élucider les questions soulevées dans le cadre de la décision sur recours relative à l'organisme d'autorégulation des spécialistes de la finance. Il a confié la conduite de cette enquête à l'ancien juge fédéral Karl Spühler, professeur ordinaire de procédure civile à l'Université de Zurich. La découverte de nouveaux faits, qui n'avaient pas été dévoilés dans le cadre de la procédure de recours (notamment le fait que la violation du devoir de récusation avait été ordonnée), est à l'origine de cette enquête. Il s'agissait de mieux comprendre la situation et d'identifier d'éventuelles violations des devoirs de service et des normes juridiques.
Droit d'être entendu dans le cadre de l'enquête administrative
L'enquête administrative a été effectuée conformément aux directives actuelles du Conseil fédéral. Selon ces directives, les personnes interrogées ont la qualité de personnes fournissant des renseignements. Ainsi, elles ont pu à leur demande consulter les procès-verbaux des interrogatoires. Le droit d'être entendu a donc été respecté. En vertu des directives susmentionnées, le rapport final a d'abord été remis au mandant, habilité à décider d'éventuelles mesures. Ce n'est qu'ensuite que ce rapport a été transmis pour prise de position aux personnes concernées par les recommandations de l'organe chargé de l'enquête. Ces prises de position peuvent être formulées en vue d'éventuelles procédures ultérieures, où les personnes concernées ne fournissent plus des renseignements mais assument un véritable rôle de partie.
Résultats et recommandations du responsable de l'enquête
Les résultats de l'enquête administrative sont disponibles. Ils confirment à la fois la violation du devoir de récusation mentionnée dans la décision sur recours et le fait que l'ancien chef de l'Autorité de contrôle n'a pas agi de sa propre initiative, mais sur ordre de son supérieur, à savoir la personne qui dirigeait à l'époque l'Administration fédérale des finances (AFF). Par ailleurs, d'autres irrégularités ont été constatées dans le cadre de la procédure de recours. L'enquête a notamment révélé que la prise de position du directeur de l'AFF de l'époque a été modifiée après coup (un document a été remplacé par un autre) et qu'une pièce a été soustraite peu de temps avant la clôture du dossier.
Le responsable de l'enquête recommande les mesures suivantes:
Mesures organisationnelles:
- augmentation de l'effectif de l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent (Autorité de contrôle) afin de garantir son fonctionnement en cas de récusation
- mesures de sécurité informatique visant à éviter toute modification prohibée d'un texte par des personnes en situation de récusation
- instruction interne concernant les obligations en cas de récusation, la remise de dossiers à des externes et la gestion des dossiers
- examen de l'organisation du service juridique du DFF/AFF
Enquête disciplinaire à l'encontre:
- de l'ancien chef de l'Autorité de contrôle
- de la cheffe du Service juridique et d'une autre personne appartenant audit service, dont le nom n'est pas précisé vu qu'une telle information ne relève pas de l'intérêt public.
Vu l'existence d'indices accréditant suffisamment la survenue de faits importants du point de vue pénal, le responsable de l'enquête propose de transmettre les dossiers de l'enquête administrative au Ministère public de la Confédération, qui devra statuer sur l'ouverture d'une enquête pénale à l'encontre:
- du chef de l'AFF de l'époque,
- de la cheffe du Service juridique et de l'autre personne dudit service déjà mentionnée, la présomption d'innocence devant être rappelée à cette occasion.
S'il n'est pas proposé d'étendre l'enquête administrative à d'autres reproches formulés au cours de l'enquête, il convient par contre de faire la lumière à leur sujet.
Les recommandations relatives à l'ouverture d'une enquête pénale se fondent sur un rapport complémentaire, que le responsable de l'enquête a commandé à Christian Schwarzenegger, professeur assistant de droit pénal à l'Université de Zurich. Au terme d'une évaluation succincte, ce dernier estime que les indices de faits importants du point de vue pénal sont suffisants, de sorte qu'un examen par les autorités compétentes paraît indiqué.
Présomption d'innocence dans le cadre des enquêtes administratives
Les enquêtes administratives ne sont pas dirigées contre des personnes et elles n'anticipent pas de décisions, mais elles font la lumière sur des faits. Les personnes interrogées ont la qualité de personnes fournissant des renseignements. Afin de respecter les droits garantis par la Constitution, l'organe d'enquête doit, si les indices de violation du droit sont suffisants, proposer immédiatement le lancement de la procédure nécessitée par les circonstances, dans laquelle les personnes concernées assument le rôle de partie. Ce n'est qu'au stade de ces procédures individuelles que peuvent être prises les décisions juridiquement contraignantes relatives à d'éventuelles violations du droit. Auparavant, il y a présomption d'innocence.
Appréciation globale, effectuée par le chef du DFF
L'enquête administrative se focalise sur certains événements qui se sont produits dans une situation précise. L'appréciation des mesures recommandées doit quant à elle inclure d'autres aspects, soit en particulier la prestation globale des personnes concernées, les éventuels éléments nouveaux ainsi que la coopération apportée au cours de la procédure elle-même. Il convient ainsi de tenir suffisamment compte des éminents services qu'a rendus le directeur de l'Administration fédérale des finances (AFF) en poste à l'époque et de l'engagement dont il a fait preuve durant de longues années. Ces considérations valent également pour la cheffe du service juridique, pour l'ancien chef de l'Autorité de contrôle, ainsi que pour l'autre personne concernée au sein du service juridique. D'un autre côté, taire des événements essentiels et éventuellement modifier des déclarations écrites dans le cadre d'une procédure qui a récemment abouti au Tribunal fédéral, est de nature à ruiner la confiance du public dans la manière d'agir des autorités. Cela est inacceptable.
En ce qui concerne l'ancien chef de l'Autorité de contrôle, il convient de corriger l'image donnée par la violation du devoir de récusation, dans la mesure où il est aujourd'hui établi que ce responsable a agi conformément aux instructions de son supérieur, et non de sa propre initiative. Pour ce qui le concerne donc, aucun fait ne justifie une enquête pénale.
Mesures décidées par le chef du DFF
Des mesures disciplinaires ne peuvent être prises qu'à l'endroit de personnes soumises à des rapports de travail fondés sur le droit public. Ces mesures ont pour objectif de garantir une gestion correcte des affaires administratives et d'éviter qu'un comportement inadéquat ne puisse se reproduire.
- Compte tenu de ces considérations, il a été décidé dans le cas présent de renoncer à ouvrir des procédures disciplinaires. En effet, soit l'enquête administrative et les autres mesures qui en découlent ont déjà atteint le but visé par une éventuelle mesure administrative, soit les rapports de travail ont cessé d'exister. Les deux membres du service juridique se sont vu infliger une réprimande informelle.
L'ouverture de l'enquête pénale, telle qu'elle est recommandée, est inévitable lors de délits poursuivis d'office, même lorsque l'on ne possède que des indices. Seule une procédure pénale - au cours de laquelle les circonstances précises font l'objet d'un examen - permet de définir clairement s'il y a ou non acte punissable.
- Le DFF transmettra les dossiers de l'enquête administrative au Ministère public de la Confédération. Celui-ci décidera s'il y a lieu d'ouvrir des procédures pénales.
Etant déjà définies, les mesures organisationnelles seront rapidement mises en oeuvre.
- En ce qui concerne l'examen de la double subordination du service juridique, le chef du DFF va au-delà des propositions du responsable de l'enquête et vise la création d'une commission de recours indépendante, traitant les questions soumises à son arbitrage et les recours contre les décisions de l'Autorité de contrôle. La base juridique nécessaire à cet égard devrait être élaborée cette année encore, de manière que la commission de recours puisse exercer ses activités dès 2002.
- A moyen terme, la nouvelle réglementation concernant la surveillance des marchés financiers devra aussi prévoir l'intégration de l'Autorité de contrôle au sein de l'autorité de surveillance, celle-ci restant encore à créer.
- Le Conseil fédéral a en outre approuvé mercredi dernier une augmentation échelonnée de l'effectif du personnel de l'Autorité de contrôle par la création de 15 nouveaux postes.
Conformément aux propositions formulée, il a été décidé de ne pas étendre l'enquête administrative. Les questions restées en suspens ont toutefois été éclaircies. Les procédures étaient correctes.
Outre les mesures prises dans le cadre de l'enquête administrative, il convient de relever les changements décidés à la tête de l'Autorité de contrôle, ainsi que la création d'une structure directionnelle. Ces mesures contribueront à créer les conditions nécessaires à la bonne exécution du mandat confié par la loi.
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