26.04.2001 – 16:08

Eidg. Finanz Departement (EFD)

NFA: Konzept auf Kurs - Härteausgleich zur Diskussion gestellt

Bern (ots)

Halbzeit bei der Ueberarbeitung des Zahlenwerks der
"Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund
und Kantonen (NFA)". Die im letzten November veranlassten
Vertiefungen haben bestätigt, dass das NFA-Instrumentarium von hoher
fachlicher Qualität ist, so dass das Projekt auf Kurs bleibt. Weil
jedoch auch die Aktualisierung des Zahlenwerks auf die heutige
Wirtschaftslage Härten in acht Kantonen (vorwiegend in der
Westschweiz) nicht beseitigt, wird von der Projektleitung ein
(allenfalls befristeter) Härteausgleich von jährlich 525 Mio zur
Diskussion gestellt. Dies als staatspolitischer Preis für eine
politisch tragfähige und als gerecht empfundene Neugestaltung, die
den Bundesstaat über die "sichtbaren" Finanzströme hinaus stärkt und
auf allen Ebenen Effizienzgewinne bringt.

Neben der Entzerrung des heute mit zahlreichen Fehlanreizen
ausgestatteten Ausgleichsystems sind auch im Sozialbereich
Korrekturen vorgesehen, namentlich sind Mindeststandards,
Eingliederungsziele und Betriebskonzepte für die neu in die
Kantonszuständigkeit fallenden Behindertenheime in Arbeit. Bis zur
FDK Ende Mai werden zudem für alle Kantone Dossiers mit den
Auswirkungen der NFA sowie eine Wirkungsanalyse vorliegen. Letztere
wird auch Aufschlüsse über den möglichen Abbau von
Steuerbelastungs-Unterschieden geben. Das aus Vertretern des
Bundesrates und der Kantonsregierungen zusammengesetzte
Steuerungsorgan der NFA hat sich über den Projektfortschritt
orientieren lassen, jedoch inhaltlich noch nicht Stellung genommen.

Die weiteren Arbeiten werden auf der Basis des neuen, von
aussenstehenden Experten als überzeugend taxierten Instrumentariums
inklusive Härteausgleich berechnet. Auf Ende Mai hin sehen die
Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) und das Eidg.
Finanzdepartement eine erste politische Bewertung des Projektes vor.

Drei statt über dreissig Ausgleichsmechanismen

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Entflechtung von
Aufgaben wirken sich einerseits frankenmässig in der Straffung der
Finanzstöme sowie in der Verringerung des Gefälles zwischen den
finanzstarken und den finanzschwachen Kantonen aus. Im heute noch
angewendeten System gibt es weit über dreissig Ausgleichsmechanismen
mit zahlreichen Verzerrungen, Doppelspurigkeiten und Fehlanreizen
(zum Beispiel aufwandabhängige Einzelobjektsubventionen). Das neue
System basiert auf nur noch drei Gefässen: dem so genannten
Ressourcenausgleich sowie zwei Ausgleichsgefässen für natürliche und
soziale Sonderlasten (vgl. Kasten). Insgesamt soll der Ausgleich die
unverhältnismässig grossen Unterschiede in der Steuerbelastung
glätten. Dieser erste, finanzpolitische Teil der NFA wird in der so
genannten "Globalbilanz" dargestellt. Sie zeigt den Verlauf der
"rollenden Franken" auf. Der zweite, nicht in Bilanzen ausdrückbare
Teil der NFA sind die Effizienzgewinne aus der Aufgabenneuverteilung.
Diese entwirrt Mehrfachzuständigkeiten, schafft ökonomisch sinnvolle
Anreize und neue Formen der Zusammenarbeit sowie wesentlich mehr
Handlungsspielraum für die gezielte Wahrnehmung der zugewiesenen
Aufgaben. Die auf allen Stufen entstehenden Effizienzgewinne
verbessern die Leistung pro Steuerfranken.

Insgesamt ist die NFA als finanz- und staatspolitische Stärkung
des Bundesstaates konzipiert. Damit der anvisierte Gesamtnutzen für
das "System Schweiz" wirksam werden kann, müssen allerdings die
einzelnen Elemente beider NFA-Teile politisch akzeptiert und als
gerecht empfunden werden.

Ueberarbeitungs-Aufträge vom November 2000

Eine Zwischenbilanz zeigte im letzten November, dass das aufgrund
der Vernehmlassung bereinigte Konzept für eine griffige NFA zwar in
der Stossrichtung, nicht aber im Zahlenwerk befriedigt. Auch wenn
Korrekturen gegenüber dem heutigen Finanzausgleich gewollt waren,
warfen eine Reihe von Resultaten in der "letzten Kolonne" der
Globalbilanz (Vergleich neu / alt) Fragen auf. So wären Kantone zum
Teil massiv belastet worden, die als eher finanzschwach einzustufen
sind (u.a. OW, FR, AR, NE, JU), während beispielsweise das
finanzstarke Schwyz profitiert hätte. Auch zeigte sich eine starke
Belastung einzelner "Zahlerkantone". Daraufhin beschloss das oberste
Projektgremium, das politische Steuerungsorgan (vgl. Kasten), eine
Ueberarbeitung des Zahlenwerks sowie weitere Schritte zur Erhöhung
von Akzeptanz und Transparenz, insbesondere

• Aktualisierung der Globalbilanz und Hochrechnung auf die heutige Wirtschaftslage
• Analyse der Gründe, die zu den nicht plausiblen Verwerfungen führten, und allfällige Massnahmen
• Kantonsdossiers, welche die NFA-Wirkungen auf jeden einzelnen Kanton aufzeigen (in Zusammenarbeit mit den Kantonen)
• Wirkungsanalyse bezüglich Abbau von Gefällen und Steuerbelastungsunterschieden (wissenschaftlich begleitet durch Prof. Renè L. Frey, Universität Basel)
• Weiterbearbeitung der Mindeststandards im Sozialbereich (Behindertenheime)

Mit diesen in die Tiefe gehenden Aufträgen verzögerte sich die
Botschaft um mehrere Monate.

Erste Resultate: NFA-Konzept stimmt, "Härteausgleich"  zur
Diskussion gestellt

Die Aktualisierung der Globalbilanz sowie die Analyse und
Vorschläge zur Korrektur der Verwerfungen sind weitgehend
abgeschlossen. Das Steuerungsorgan hat der Projektleitung den Auftrag
gegeben, die Arbeiten in dieser Stossrichtung fertigzustellen und bis
zur Jahreskonferenz der kantonalen Finanzdirektoren vom 30. und 31.
Mai 2001 auch  Aussagen zu den Kantonsdossiers und zur
Wirkungsanalyse vorzulegen. Die wichtigsten Ergebnisse der inzwischen
erfolgten Ueberarbeitung sind:

• Aktualisierung der Globalbilanz mit Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer: Die Hochrechnung des NFA-Zahlenwerks auf die heutige Konjunkturlage hat zwar in allen Kantonen Veränderungen, in der Gesamtaussage und in der Wirkung jedoch keine bedeutenden Verschiebungen (auch nicht bezüglich Härtefällen) ergeben. Merklich verbessert wurden die Resultate dadurch, dass die Kantone von ihrem 30%-Anteil an den direkten Bundessteuern 13% abtreten. Diese Mittel fliessen in die "Mindestausstattung" und die beiden Belastungsausgleiche. Im Vergleich zu heute nimmt die Ausgleichsmasse um gut 50% zu.
• Gründe für die Verwerfungen: Es ist zu unterscheiden zwischen der gewollten Korrektur (wenige und klare Indikatoren für den Ausgleich, Ausmerzung falscher Anreize wie aufwandabhängige Einzelobjektsubventionen) und untragbaren Härten, die sich aus dem Uebergang vom alten zum neuen System ergeben. Die Härtefälle erklären sich zu einem wesentlichen Teil aus dem Wechsel der Berechnungsgrundlage der zentralen Steuerungsgrösse des Ausgleichs, dem so genannten Ressourcenindex. Neu wird bei der Berechnung dieses Indexes nicht mehr darauf abgestellt, wieviele Steuern von einem Kanton tatsächlich erhoben werden (Basis = Steuerkraft), sondern darauf, wie gross das Steuerpotenzial eines Kantons ist (Basis = so genannte "aggregierte Steuerbemessungsgrundlage ASG", basierend auf den Einkommen, Vermögen und Gewinnen gemäss Deklarationen in den Steuererklärungen).
• Analyse Ressourcenindex: Externe Experten der CS-Economic-Research haben die neue ASG-Konzeption überprüft und bewerten diese als methodisch konsequente und wissenschaftlich fundierte Steuerungsgrösse, welche dem alten System überlegen ist (vgl. Zusammenfassung der Expertise auf der EFD-Homepage "Aktuell" ==> "Neugestaltung des Finanzausgleichs" ==> "Weiterführende Links" (www.efd.admin.ch/d/aktuell/nfa/links.htm). Die ASG-Konzeption stellt nicht mehr darauf ab, mit welchen steuerlichen Mitteln und in welchem Umfang ein Kanton dieses Potenzial tatsächlich ausschöpft, sondern schafft Anreize für dessen bestmögliche Nutzung. Sie ist laut Experten ein guter Indikator für die Bestimmung der Finanzkraft eines Kantons, die auch den Kriterien von Steuergerechtigkeit, Leistungsfähigkeit Progression) und Ergiebigkeit stand hält. Dieser Ansatz wird in der NFA denn auch weiter verfolgt. Der Ressourcenindex wird einen Dreijahres-Durchschnitt repräsentieren und jedes Jahr aktualisiert. Die Probleme bei jenen Kantonen, welche durch die Neugestaltung benachteiligt würden, sind nur bedingt finanzwissenschaftlich erklärbar und deshalb mit politischen Massnahmen zu korrigieren.
• "Härteausgleich": Acht Kantone (OW, FR, AR, VD, NE und JU, ferner ZH und NW) würden beim Uebergang zur NFA gegenüber dem heutigen Ausgleich aus verschiedenen, teils strukturellen Gründen in politisch untragbarem Mass schlechter gestellt. Weil der dem Bundesstaat aus der NFA erwachsende Gesamtnutzen nur entsteht, wenn das Projekt politisch auch umgesetzt werden kann, wird zusätzlich zu den drei Ausgleichstöpfen noch ein gezielter Härteausgleich von 525 Mio. pro Jahr zur Diskussion gestellt. Dieser Betrag käme einer Investition eines Teils der Effizienzgewinne in die Akzeptanz der NFA gleich, würde den Bundesstaat stärken und könnte gleichzeitig den Zielkonflikt zwischen der optimalen Nutzung des Potenzials und einem als gerecht empfundenen Ausgleich auflösen.

Der Härteausgleich würde dazu führen, dass alle Kantone, die ein
deutlich unterdurchschnittliches Fiskalpotenzial aufweisen, aus der
NFA als Gewinner hervorgingen.

Noch offen ist, ob ein solcher Ausgleich als (befristete)
Uebergangslösung oder auf Dauer zu konzipieren wäre.

"Technisches zum Härteausgleich"

Der Härteausgleich würde gemeinsam durch den Bund (2/3) und die
Kantone (1/3) finanziert.

Die Kantone könnten dafür Nationalbankgewinnanteile einsetzen. Um
die abrupten Wirkungen der finanzpolitisch an sich richtigen
Korrektur der Bemessungsgrundlage (neu: ASG) in den besonders
betroffenen Kantonen abfedern zu können, würde der Härteausgleich
jedoch nicht konsequent nach dem neuen ASG-Index berechnet, sondern
auch unter Berücksichtigung der effektiven Steuereinnahmen. Diese
Massnahme hätte zur Folge, dass zwar der Grossteil (ca. 2,5 Mrd.),
aber nicht die ganze Ausgleichsmasse nach den wissenschaftlich
anzustrebenden ASG-Kriterien verteilt würde. Anderseits würden alle
Kantone mit deutlich unterdurchschnittlichem Fiskalpotenzial zu
Gewinnern aus der NFA-Reform.

- Neukonzeption des geografisch-topografischen
Belastungsausgleichs: Jene Kantone, die einen überdurchschnittlichen
Anteil von Fläche über dem gesamtschweizerischen Höhenmedian (1080 m)
sowie eine dünne Besiedelung aufweisen, kommen in den Genuss des
Ausgleichs.

Mit dieser Neuausrichtung kommen mehr Kantone als bisher zu
Ausgleichszahlungen. Die so genannten Kosten der Weite werden auf
diese Weise besser als im bisherigen Vorschlag abgebildet (vgl.
Kasten) Eine grosse Besiedelungsdichte kommt indirekt im zweiten
(soziodemografischen) Belastungsausgleich zum Tragen.

• Mindeststandards im Sozialbereich: Die Kantonalisierung der Bau- und Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten und Institutionen für die berufliche und medizinische Eingliederung wird durch Mindeststandards des Bundes sowie durch Betriebskonzepte und Eingliederungsziele flankiert. Kollektive Massnahmen im Sozialbereich sind eine klassische, kantonale Domäne. Gerade beim Bau und Betrieb von Institutionen macht es (im Gegensatz zu den sozialen Individualmassnahmen) Sinn, regionale oder lokale Aspekte zu berücksichtigen. Im Botschaftstext zur NFA wird der Grundsatz "Eingliederung vor Rente"verankert. Damit wird Kritiken aus der Vernehmlassung Rechnung getragen.
• Weitere Punkte: Beim Bevölkerungsschutz trifft der Bund Anordnungen insbesondere für den Fall bewaffneter Konflikte, während den Kantonen Massnahmen namentlich für zivile Katastrophen und Notlagen obliegen. Im Denkmalschutz ist neu eine Teilentflechtung vorgesehen, wonach der Bund für Objekte von nationaler Bedeutung, die Kantone für alle übrigen Objekte abschliessend zuständig sind.

Weiteres Vorgehen

Das politische Steuerungsorgan hat grünes Licht dafür gegeben,
dass die Arbeiten an der Globalbilanz, an den Kantonsdossiers und am
Härteausgleich abgeschlossen und an der FDK-Tagung vom 30. und 31.
Mai 2001 zur Diskussion gestellt werden. Bis dahin sollten auch erste
Ergebnisse der Wirkungsanalyse vorliegen. Diese zeigt namentlich auf,
ob und wie die NFA-Ziele erreicht werden und wie sich die
Neugestaltung auf die Unterschiede in der Steuerbelastung auswirken
kann. Es ist vorgesehen, dass der Bundesrat die Botschaft zu den
Verfassungsartikeln und das NFA-Gesetz noch dieses Jahr
verabschiedet.

Kästchen:
   Phase 1: Klärung methodischer Fragen, Aktualisierung der Zahlen.
HauptproblemfelderAbzuklärende Hauptfragen Ressourcenindex-
Hochrechnungen für die Jahre 1998/99 sowie

• Analyse seiner dynamischen Entwicklung (Berechnung für mindestens vier Jahre) Neuer Ressourcenindex / heutiger Finanzkraftindex- Vertieftes Aufzeigen der prinzipiellen Unterschiede in ihren Zielsetzungen, Zusammensetzungen und Wirkungsweisen.
• Abgrenzungserläuterungen gegenüber anderen bekannten Indizes (z.B. kant. Volkseinkommen)

Vermögen der natürlichen PersonenErmittlung einer Schätzgrösse,
die das Vermögen der natürlichen Personen, namentlich die
Kapitalgewinne, mit den Einkommen der natürlichen Personen
aggregierbar macht.

Kästchen:    
   Phase 2: Erstellung der Globalbilanz und einer Wirkungsanalyse

Hauptproblemfelder:

Abzuklärende Hauptfragen

Globalbilanz

Neuberechnung anhand aktueller Daten und Hochrechnungen

Interkantonale Disparitäten und Steuerbelastungsunterschiede

Ausmass des möglichen Abbaus, politische Steuerbarkeit

(Grundlage: Wirkungsanalyse von Prof. Renè L. Frey)

Kästchen:
   Drei Ausgleichtöpfe statt 36 Kässeli

Heute bestehen rund drei Dutzend Ausgleichs- und
Subventionsgefässe. Neu sind noch deren drei vorgesehen, die von Bund
und (Zahler-) Kantonen finanziert werden.  Die Ausgleichsmasse
beläuft sich neu auf insgesamt 3,1 Mrd. Franken gegenüber 2,0 Mrd.
Franken heute. Der Anstieg des Finanzausgleichs zwischen
finanzstarken und finanzschwachen Kantonen um mehr als 50% wird durch
eine eben solche Erhöhung der Ausgleichsmasse ermöglicht. Diese wird
mit der Reduktion des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer auf
17% finanziert.

• Ressorcenausgleich: Reduktion von Gefällen zwischen Kantonen im Umfang von ca. 2,5 Mrd. Franken im Jahr. Der Ressourcenausgleich wirkt zweifach: Disparitätenabbau: Zum Abbau der Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit tragen die finanzstarken Kantone mit 1,1 Mrd. (Modellannahme) an die finanzmittelstarken und -schwachen Kantone bei Mindestausstattung: Der Bund stockt den Beitrag aus dem Disparitätenabbau um insgesamt 1,4 Mrd. (Modellannahme) auf, so dass auch die finanzschwachen Kantone eine Mittelausstattung von mindestens rund 85% des schweizerischen Durchschnitts erreichen.
• Geografisch-topografischer Belastungsausgleich (275 Mio): Beitrag des Bundes an Kantone mit Bergregionen und dünn besiedelten Gebieten (Kosten der Weite und der Höhe).
• Soziodemografischer Belastungsausgleich (275 Mio): Beitrag des Bundes an Kantone mit dichten Ballungsgebieten (Kosten der Enge).

Zusätzlich wird noch ein Härteausgleich (550 Mio) für acht von der
NFA besonders betroffene Kantone zur Diskussion gestellt.

Klare Zuständigkeiten dank Entflechtung von Aufgaben Heute
bestehen bei der Wahrnehmung öffentliche Aufgaben zahlreiche
Doppelspurigkeiten und häufig unklare Kompetenzen. Die
Aufgabenentflechtung stellt transparente Kriterien auf und schafft
Ordnung:

• 15 Aufgaben sind in der alleinigen Kompetenz der Kantone (z.B. die Verbesserung der Wohnverhältnisse in den Berggebieten). Damit erhöht sich der Handlungsspielraum der Kantone. Wo nötig, erlässt der Bund Mindeststandards (z.B. Behindertenheime)
• 6 Aufgaben fallen in die alleinige Zuständigkeit des Bundes (z.B. der Betrieb und Unterhalt der Nationalstrassen)
• 9 Aufgaben werden im Verbund gelöst (z.B. das Vermessungswesen). In diesen Fällen wird zwischen der strategischen Führung des Bundes und der freieren operativen Umsetzung durch die Kantone unterschieden.

Die verantwortlichen NFA-Gremien

Politisches Steuerungsorgan:

Bund: Bundesrätin Ruth Dreifuss, Bundesräte Joseph Deiss und
Kaspar Villiger (Vorsitz) Mit beratender Stimme: Peter Siegenthaler,
Direktor EFV; Daniel Eckmann, Kommunikationsdelegierter EFD

Kantone: Regierungsräte Peter Schönenberger (SG), Präsident KdK,
Hans Lauri (BE), Präsident FDK, und Charles Favre (VD), Präsident der
Westschweizer Regierungskonferenz Mit beratender Stimme: AndrÈ
Baltensperger, Sekretär KdK, Kurt Stalder, Sekretär FDK

NFA-Delegation

Bund: Peter Siegenthaler, Direktor EFV, Peter Saurer, Stv. Dir.
EFV, Bruno Letsch, Vizedirektor EFV, Daniel Eckmann,
Kommunikationsdelegierter EFD

Kantone: Regierungsräte Peter Schönenberger (SG), Präsident KdK;
Hans Lauri (BE), Präsident FDK, Franz  Marty (SZ) und Charles Favre
(VD), Präsident der Westschweizer Regierungskonferenz

Städtevertreter: Stadtammann Heinz Christen, St. Gallen, Präsident
des Schweiz. Städteverbandes Mit beratender Stimme: André
Baltensperger (Sekretär KdK );  Kurt Stalder (Sekretär FDK) sowie
Mitglieder der Projektleitung NFA

Pressemitteilung als PDF und HTM-Datei:
www.efd.admin.ch/d/dok/presse/mm0401/NFA-Haerteausgleich-d.pdf oder
www.efd.admin.ch/d/dok/presse/mm0401/nfa.htm

Kontakt:

Gèrard Wettstein, Eidg. Finanzverwaltung, Tel. +41 31 322 97 61;
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD, Kommunikation, 3003 Bern,
Tel. +41 31 322 60 33, Fax +41 31 323 38 52,
E-Mail: info@gs-efd.admin.ch, Internet: www.efd.admin.ch.